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官民互告12年 全國百強縣建湖"興建公交案"再調查

本刊記者 程萬軍 薛京
 
       “官民互告了12年,民企50輛車全部易主,啥也沒剩。”田文生用手拂了拂衣袖,有點自嘲地說。
 
       2001年12月,浙江省建德市綠源現代農業開發有限公司響應江蘇鹽城建湖縣人民政府招商引資的號召,投資成立了由四個股東組成的建湖縣興建城市公交汽車客運有限公司(以下簡稱“興建公司”),與建湖縣建設局(現為規劃和城管局,以下簡稱“城管局”)簽訂了關于轉讓縣城公交車經營權的協議及其補充協議。
 
       2006年4月30日,城管局向法院提起民事訴訟,要求解除與興建公司的協議并要求該公司償付欠繳的經營權轉讓費96萬元。同年11月9日,建湖縣人民法院判決興建公司償還城管局全部欠款,解除協議。興建公司不服,向鹽城市中級人民法院、江蘇省高院上訴,均被駁回。
 
       “全部被駁回了。”近日,興建公司幾名股東的代理人田文生長嘆一聲,對《法律與生活》記者說。 
 
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(田文生手持投訴材料向記者反映情況)
 
       公司的成立方便了當地百姓的出行
 
       2018年12月3日,記者一路顛簸終于來到建湖縣,作為全國經濟百強縣之一的建湖高樓林立,經濟發達,但與之形成鮮明反差的,是糟糕的交通路況,載著記者的出租車在交警面前逆向超車、風馳電掣。
 
       在建湖縣政府的官方網站上,記者看到縣交通局黨委于2018年9月18日向社會鄭重承諾:“依法履職盡責,著力打造作風務實、優質高效、風清氣正的交通運輸發展環境”。從中不難看出,建湖眼下的交通運輸環境,還有不盡如人意的地方。
 
       “2001年我們到建湖時,發現這里的交通秩序比較混亂,電瓶車特別多是原因之一,全縣專營電瓶車的門市就達六十多家。”田文生回憶17年前的情景時說,“因為乘坐公交車不方便,大家只好退而求其次,出行多騎電瓶車。” 
 
       2001年底,興建公司與城管局簽訂了《關于轉讓縣城公交車經營權的協議》,約定建湖縣城的15年城市道路公交經營權轉讓給該公司獨家經營,轉讓費每3年為一個基數,前三年基數為180萬元,以后的轉讓費每3年在上一輪基數的基礎上遞增5%。 
 
       2002年8月28日,興建公司正式開業,首期投放公交車30輛,開設了5條公交線路。2004年12月再次投放了20輛公交車。
 
       田文生頗有些自得地說:“公司共投入了50輛公交車,票價也只有幾毛錢,讓出行多了一種選擇,因此特別受歡迎,每輛公交車上,人都擠得滿滿的。”
 
       因此,公司運營之初效益還不錯,按照協議,先后向城管局繳納了逾160萬元轉讓費。
 
       “幫扶小組”進駐公司
 
       好景不長,由于建湖縣客運市場秩序混亂,常有各類黑車和違規農班車進城爭搶客源,嚴重侵占了興建公司的市場份額和利益。 
 
       2004年1月,興建公司向城管局遞交緊急報告,請求城管局按照合同約定加強對客運市場的管理,維護城市公交的合法地位和權益。隨后,城管局組織相關部門對客運秩序展開了專項整治,混亂局面一度有所好轉。然而,“整治風”一過,亂象馬上卷土重來。
 
       與此同時,興建公司幾名股東認為法人代表洪某運作不規范不透明,吃了回扣,賬面上有問題,呼吁有關部門查處。
 
       “股東之間是有矛盾,但并不尖銳。”田文生說,“一直到2005年4月,洪某私自把本人股權及其保管的公司印章及證照等委托給非公司職員代理后,竟不辭而別;部分公交車也沒上保險,內憂外患的裹挾下,公司停止了營運。”
 
       自2005年7月19日開始,公交車停運兩個多月后,建湖縣政府責成城管局成立“幫扶小組”,由時任城管局局長的嚴某出任組長,幫助興建公司維持秩序,恢復營運。
 
       “‘幫扶小組’最初也為公司做了一些事,比如支付了駕駛員的風險抵押金等。”田文生說,“不過,由于車輛停運后放置了一段時間,每輛車都需要更換電瓶、輪胎等,這些車輛的維修費用,‘幫扶小組’卻讓股東掏錢修,當時口頭承諾給報銷,結果一直沒給報。‘幫扶小組’還把公章、營業執照、稅務登記等證照都給收上去了。”
 
       “幫扶小組”是如何幫扶的?
 
       據城管局當時向媒體提供的《關于興建城市公交公司有關情況的匯報》(以下簡稱“《匯報》”)中稱:根據股東要求,我局聘請鹽城正源審計事務所對該企業財務進行了全面審計,并受法人代表洪某委托代為集中管理持有在各股東手中的公司印章、證照。
 
       此外,《匯報》中稱,城管局會同監察、公安、稅務等部門去浙江追回了回扣款13萬多元,協調縣、市車輛主管部門補辦了公司車輛遺失被盜證照30多份,代征管理費21萬多元,幫助公司化解內外債務近20多萬元。
 
       在縣政府和城管部門委托的鹽城為國律師事務所袁為國律師的代理詞中,記者發現,城管局采取了幾項管理措施——為公司保管現金,防止外流;對公司收來的錢,城管局代為保管現金。在現金支出時進行把關、防止不合理支出;為了使原告的現金合理使用,對幫扶期間公司的每一筆支出進行把關。
 
       對于以上說法,田文生并不認同:“‘幫扶小組’花的錢應該賬務公開,最起碼讓股東看賬,收了多少錢?咋花的?這些他們都沒出列出明細表,就是一筆糊涂賬。” 
 
       據田文生反映,在原法人代表洪某出走后,其他占比65%的股東準備按照《公司法》的有關章程重新推選法定代表人,但“幫扶小組”組長嚴某卻一口認定,只有洪某才能主持現有公司,而洪某曾明確表示過,堅決不回建湖任職。甚至在股東于2006年重新選舉出了新的法定代表人后,嚴某還明確要求建湖縣工商局(幫扶小組成員)不給予變更登記。
 
       官民互告
 
       城管局在幫扶期間的種種行為,引起了興建公司的不滿,認為“幫扶小組”成了“替代小組”,直接參與公司經營,于是以城管局侵犯企業經營權為由,將城管局告到了建湖縣人民法院。經過審理,2006年11月16日,法院駁回了興建公司的訴訟請求。
 
       “829號判決書上寫,城管局的幫扶行為在法院調查期間已經取消了,不再托管了,不再幫扶了,所以,侵權已經結束了。”田文生對法院這樣的邏輯很無語。
 
       在《民事判決書(2006)建民一初字第829號》上,記者看到“本院認為”一節中,有這樣的表述:被告城管局不是“協助管理”而是直接管理,被告城管局、客管處(建湖縣城市客運管理處)在托管期間的“做法顯然與縣政府‘幫扶’的要求不相一致”,“但是,被告城管局、客管處在本院審理本案過程中,已表示不再對公司進行托管,因此原告所稱的‘侵權’事實亦隨之不復存在”。
 
  2006年4月30日,城管局以興建公司“內部矛盾日益尖銳,無法調和”,且“公司已經沒有履行合同的能力”為由,向建湖縣人民法院提起訴訟,要求解除與興建公司簽訂的關于轉讓縣城公交車經營權的協議及其補充協議,并要求該公司償付欠繳的經營權轉讓費約96萬元。
 
       “其實欠城管局的錢超過了一百萬,但是,如果標的超過百萬,就要上鹽城中院打官司,城管局怕官司敗訴,就把標的定在了九十六萬。”田文生告訴記者。
 
       同年11月9日,法院判決興建公司償還城管局全部欠款,解除《關于轉讓縣城公交車經營權的協議》及其補充協議。
 
       50輛公交車被強制執行
 
       “錢都在城管局那兒,我們沒錢上訴。”田文生無奈地說:“因為沒錢上訴,一審生了效。” 
 
       興建公司由于沒按規定繳納上訴費,被鹽城市中級人民法院視為自動放棄上訴。2007年2月7日中院裁定維持一審判決。判決生效后,建湖縣城管局同年6月底向法院申請強制執行,興建公司的50輛公交車被拍賣。
 
       “其實,到2007年8月份,這些公交車的車主就該向我們交管理費了,這樣公司就有錢償還城管局的96萬欠款了。”田文生告訴記者,“但法院是在2007年6月底執行的,就差一個多月。”
 
       為了不被強制執行,田文生當時還找到了時任常務副縣長的羊某。“他態度不怎么好,說這事法院說了算。我們想再跟他據理力爭時,他就說,我非要把你們趕出去。”
 
       據田文生說,車輛被拍賣的時候,城管局客管處一個姓徐的主任在拍賣行里舉牌,把車買了下來。“按道理,國家機關工作人員是不能參與商事活動的。”
 
       “然后,興建公司就沒了。”田文生下意識地把長長的衣袖向上挽了挽,陷入了長時間的沉默。
 
       “公交車經營權轉讓收費,屬于違反相關法律規范的行政收費,是不合法的”
 
       讓田文生和幾個股東感到蹊蹺的是,建湖縣城管局和公司簽訂的公交車經營權轉讓協議是行政合同,而城管局告興建公司的官司,法院卻按照民事案件立案并審理。
 
       田文生等人找到北京的一名法官想弄清心中困惑,這名法官當著他們的面給鹽城市中級人民法院行政庭的王法官打電話,王法官明確表示:“這個合同應該屬于行政合同,不屬于民事合同。” 
 
       據田文生介紹,鹽城中院行政庭的韓庭長為了化解矛盾,多次到建湖縣政府協調,縣政府總說“是法院判的,和我們無關”。
 
       “大量事實都能證明,這就是行政行為。”田文生說,“原本希望2015年行政訴訟法修訂以后能對我們有利,結果還是不接我們這個案子,我們就向檢察機關提出抗訴,檢察院還是維持了原判。”
 
       中國行政法學研究會會長應松年教授認為,“特許經營權許可協議屬于行政合同,而非民事合同。以建湖縣為例,該轉讓協議是城管局依法履行行政職能,實現公共目的所實施的行政行為,而不是實現城管局自身利益或者為了產生、變更和消滅民事關系的民事行為。因此,此案爭議屬于行政爭議。對行政爭議不服提起的訴訟屬于行政訴訟。”
 
       記者查閱相關資料后發現,早在1999年和2000年,國務院辦公廳就先后兩次轉發了建設部、交通部、財政部、國家計委和公安部五部委的文件(國辦發[1999]94號,國辦發[2000]74號),要求停止道路客貨運輸線路經營權的有償出讓,減輕經營業主的負擔。
 
       2002年10月,江蘇省出臺了《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓管理辦法》,要求實行有償出讓和轉讓的,至少要滿足兩個條件:須由設區的市人民政府提出申請;二、須經省政府批準。
 
       顯而易見,建湖縣作為縣級人民政府是不符合條件的。
 
       “協議中的公交車經營權轉讓收費,屬于違反相關法律規范的行政收費,是被取消的不合法的行政收費。”應松年教授說。
 
       這起官民互告的“興建公交案”,當年曾引起了全國多家媒體的關注,圍繞案件的前后經過進行過相關報道,縣政府也曾一度釋放過和解之意。然而,隨著2009年原城管局局長嚴某因受賄罪入獄,便沒了下文。
 
       面對記者,工作人員或冷漠,或如臨大敵
 
       2018年12月3日上午10時,記者來到城管局(現規劃和城市管理局),希望對該局與興建公司的案子進行采訪。正值上班時間,各個辦公室不是空無一人,就是只有一人值守,面對記者的到來或態度冷漠,或如臨大敵。
 
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(“職能轉換”的建湖縣城管局)
 
       最后,城管局辦公室的夏主任接待了記者。夏主任分別給該局書記和宣傳部溝通后告訴記者,原城管局局長嚴某因受賄入獄,現剛剛出獄,但已不適合再代表城管局發表對此事的看法。
 
       城管局書記則請夏主任向記者轉達他的意見:相關職能已劃歸交通運輸局,不便再談此事。
 
       隨后,記者來到建湖縣人民法院,門口的警務人員在查看了記者的介紹信和記者證后,讓記者到門衛室等候,他則通過電話和相關人員聯系。
 
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(記者到訪建湖縣人民法院)
 
       和法院巍峨的辦公樓相比,門衛室顯得過于狹窄,堆滿了大大小小的快遞包裹,僅有的三張椅子都被警衛人員占據,記者無法“坐等”,只能“站等”相關人員在電話那一端出現。
 
       終于,記者得以和法院辦公室的一位工作人員通了話,對方始終不說自己姓什么,在記者的反復催問下,警衛人員方才告訴記者,“這是我們辦公室馮主任”。
 
       馮主任反反復復給記者打了三通電話,詢問了各種情況后,才在最后一通電話中告知記者,采訪須請示上級法院和宣傳部門。
 
       建湖縣的公交發展史
 
       記者看到建湖縣交通局黨委在今年9月18日做出的“講政治、守紀律、作表率”的主題公開承諾中有這樣的內容:“突出解決交通干部平庸懈怠、不敢作為、不想擔當、作風不實、效率不高等問題,重點檢查和處理在執法、監管、公共服務中以罰代法、違規收費、以權謀私等問題”。 
 
       記者在采訪中發現,承諾中的這些內容,目前都還沒有得到糾正。
 
       《建湖縣志》中梳理了建湖縣至今已27年的公交發展史:1991年,縣陸運公司在縣城新開1路公共汽車,3個月后停開。1995年,由縣環宇集團成立公交公司,同年恢復縣城公交,線路發展到8路。2001年,實行縣城公交車經營權招標轉讓,浙江省建德市綠源現代農業開發有限公司中標。2007年重新公開出讓,縣環宇集團重獲縣城市公交營運權,期限12年,運行6條線路。2010年實行城鄉公交一體化營運。
 
       “聽說現在公交收歸國有了,這個路子是對的。”田文生指出,“但運營情況感覺仍然不理想,因為十分鐘才發一班,間隔時間太長,交通秩序仍然比較混亂,和我們2001年初到建湖時的情景差別不大。”
 
       和并無太大改觀、仿佛一直在原地打轉的建湖公交類似,公司股東們卷入訟爭12年,兜兜轉轉一個輪回,也沒有取得任何進展。
 
       田文生覺得這個官司就像淤積在胸中的塊壘,時時壓得他和股東們喘不過氣來。這種感覺反而堅定了他繼續前行的決心,他相信建湖的公交系統一定會被治理好,“建湖公交案”也終有云開霧散的一天。
 
       對于這宗馬拉松式的官民互告案最終走向,本刊將保持關注。
 
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